Отдельные положения, связанные с организацией внутреннего финансового контроля, содержатся в ряде международно-правовых документов, а также в российском бюджетном законодательстве.
В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в 1977 г. в г. Лиме (Перу), содержится положение, согласно которому организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансами. В указанной декларации также сформулированы следующие принципы финансового контроля: законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности.
В соответствии с названными принципами в Российской Федерации осуществляется совершенствование правового регулирования отношений, складывающихся при осуществлении контроля за соблюдением органами государственной власти, местного самоуправления финансового законодательства Российской Федерации, рациональным и эффективным использованием ими государственных и муниципальных финансовых ресурсов.
Так, в ст. 3 Лимской декларации указано, что если внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций и являются частью организационной структуры, то внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом. В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы.
Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринять шаги, не ущемляя право высшего контрольного органа проводить проверку, с тем чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой.
Другими словами, объем проверки внешним контрольным органом того или иного ведомства должен быть увязан с эффективностью работы внутренней контрольной службы. Это позволит избежать дублирования в деятельности органов внутреннего и внешнего финансового контроля, сократить трудовые и временные затраты при проведении внешней проверки как со стороны проверяемого ведомства, так и контролирующего органа.
Реализация данного порядка проведения внешней проверки требует соблюдение ряда условий.
Во-первых, следует создать правовую основу для функционирования в органах, входящих в систему государственного управления, подразделений внутреннего контроля. Их деятельность должна быть урегулирована достаточно подробно, начиная с вопросов подчиненности и заканчивая перечнем видов контроля, которые она может осуществлять, описанием порядка и процедур их проведения.
Во-вторых, в законодательстве должен быть сформулирован примерный перечень показателей, характеризующих эффективность деятельности подразделения внутреннего контроля. Только в этом случае орган внешнего контроля сможет при принятии решения об объеме необходимых проверочных мероприятий в том или ином ведомстве полагаться на результаты деятельности органов внутреннего контроля.
Любой другой подход в оценке эффективности деятельности служб внутреннего контроля вряд ли может быть признан приемлемым. Если орган внешнего контроля будет оценивать эффективность такой деятельности по собственным критериям, то это может не быть воспринято проверяемым органом; если критерии будут согласованы между органом внешнего контроля и проверяемым ведомством, то это может не устроить те органы, в которые направляются материалы внешней проверки (законодательные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, представительные органы местного самоуправления).
Следует отметить, что правовая основа внутреннего контроля применительно к системе государственного управления в Российской Федерации создана лишь фрагментарно в части государственного финансового контроля.
До недавнего времени термин «внутренний аудит» применительно к государственному финансовому контролю вообще отсутствовал в бюджетном законодательстве.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.05 г. N 1789-р (с изм. от 9.02., 28.03.08 г.) была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. Эта реформа предусматривает реализацию мероприятий в сфере управления по результатам, среди которых названа разработка и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов.
Президент Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.05.06 г. «О бюджетной политике в 2007 году» указал на то, что одним из направлений, по которым Правительству Российской Федерации следует предпринять действия при формировании и реализации бюджетной политики, является дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 25.05.09 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» вновь отмечалось, что «расширение полномочий главных распорядителей при исполнении бюджета должно опираться не только на четкие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень бюджетной дисциплины».
В рамках реализации поставленной Президентом Российской Федерации задачи Федеральным законом от 26.04.07 г. N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» глава 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля» Бюджетного кодекса Российской Федерации была дополнена ст. 270.1 «Внутренний финансовый аудит».
В соответствии с данной статьей органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Правовое регулирование вопросов внутреннего контроля в системе государственного управления ограничивается в настоящее время рекомендациями Президента Российской Федерации о развитии внутреннего аудита (для всех главных распорядителей бюджетных средств), а также разрешением в бюджетном законодательстве для органов исполнительной власти (местной администрации) создавать подразделения внутреннего финансового аудита и определением основных функций этих подразделений.
Однако в отличие от сферы государственного управления в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность тех или иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность, вопросам внутреннего контроля уделено значительно больше внимания. Особенно это характерно для кредитно-финансовой сферы.
Так, в ст. 10 «Учредительные документы кредитной организации» Федерального закона от 2.12.90 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» говорится, что в учредительных документах должны содержаться сведения о системе органов управления, в том числе исполнительных органов и органов внутреннего контроля, о порядке их образования и об их полномочиях. Статья 24 «Обеспечение финансовой надежности кредитной организации» этого же Закона обязывает банки организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующий характеру и масштабам проводимых операций.
В ст. 57 Федерального закона от 10.07.02 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» говорится, что Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила организации внутреннего контроля.
Банк России разработал Положение от 16.12.03 г. N 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах», которое определяет правила организации внутреннего контроля в кредитно-финансовых организациях и порядок осуществления надзора за соблюдением данных правил. В этом документе содержатся определения понятия внутреннего контроля, его системы и структуры. Также определены основные направления, цели и задачи внутреннего контроля, даны указания по организации соответствующей службы в кредитных учреждениях.
В соответствии с Положением внутренний контроль должны осуществлять помимо органов управления ревизионная комиссия, главный бухгалтер, а также подразделения и служащие в соответствии с возложенными на них полномочиями. Основная роль при этом принадлежит подразделению, являющемуся службой внутреннего контроля, которая создается для осуществления внутреннего контроля и содействия органам управления кредитной организации в обеспечении эффективного функционирования банка.
- Внутренний контроль осуществляется в том числе в целях обеспечения:
- эффективности и результативности финансово-хозяйственной деятельности, эффективности управления активами и пассивами, включая обеспечение сохранности активов, управления банковскими рисками;
- достоверности, полноты, объективности и своевременности составления и представления финансовой, бухгалтерской, статистической и иной отчетности (для внешних и внутренних пользователей), а также информационной безопасности (защищенности интересов (целей) кредитной организации в информационной сфере, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом отношений);
- соблюдения нормативных правовых актов, учредительных и внутренних документов кредитной организации.
- Функциями службы внутреннего контроля являются следующие:
- проверка и оценка эффективности системы внутреннего контроля;
- проверка полноты применения и эффективности методологии оценки банковских рисков и процедур управления банковскими рисками (методик, программ, правил, порядков и процедур совершения банковских операций и сделок, управления банковскими рисками);
- проверка надежности функционирования системы внутреннего контроля за использованием автоматизированных информационных систем, включая контроль целостности баз данных и их защиты от несанкционированного доступа и (или) использования, наличие планов действий на случай непредвиденных обстоятельств;
- проверка достоверности, полноты, объективности и своевременности бухгалтерского учета и отчетности и их тестирование, а также своевременности сбора и представления информации и отчетности;
- проверка достоверности, полноты, объективности и своевременности представления иных сведений в соответствии с нормативными правовыми актами в органы государственной власти и Банк России;
- проверка применяемых способов (методов) обеспечения сохранности имущества кредитной организации;
- оценка экономической целесообразности и эффективности совершаемых кредитной организацией операций;
- проверка соответствия внутренних документов кредитной организации нормативным правовым актам;
- проверка процессов и процедур внутреннего контроля;
- проверка систем, созданных в целях соблюдения правовых требований, профессиональных кодексов поведения;
- оценка работы службы управления персоналом кредитной организации;
- другие вопросы, предусмотренные внутренними документами кредитной организации.
Аналогичные требования по организации внутреннего контроля содержатся в Федеральном законе от 7.05.98 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», согласно ст. 7 которого фонд должен организовать внутренний контроль за соответствием своей деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию требованиям федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих указанные виды деятельности.
Таким образом, в законодательстве, регулирующем организацию и проведение внутреннего контроля в учреждениях финансово-кредитной сферы, содержатся весьма подробные и достаточно жесткие требования к системе внутреннего контроля.
Внутренний финансовый контроль является неотъемлемой составной частью системы внутреннего контроля в организации.
Любой орган в системе государственного управления оказывает государственные услуги и реализует целый ряд государственных функций, возложенных на него действующим законодательством, для выполнения которых он, собственно, и создается. Одновременно все эти органы являются распорядителями и получателями бюджетных средств из соответствующих бюджетов, за счет которых они и реализуют возложенные на них государственные функции.
Оценивая результативность (эффективность и экономность) использования выделенных государственному органу бюджетных средств, служба внутреннего финансового аудита должна оценить эффективность исполнения государственным органом возложенных на него государственных функций и качество оказания им государственных услуг. Однако для этого ей нужно иметь возможность реализовать практически все те функции, которые приведены выше применительно к службам внутреннего контроля кредитных организаций.
А. СЕРГОМАСОВА,
советник государственной гражданской службы
Российской Федерации 2 класса
Счетная палата Российской Федерации
Отправить ответ